Straks krijgt iedereen die achter dijken woont een zelfde basisniveau van bescherming. Tegelijk geldt: Waar de schade of het aantal potentiële slachtoffers het grootst is, loont het de dijk het sterkst te maken. Ziedaar het fundament onder het nieuwe Deltaprogramma, dat de keringen klaar moet maken voor de komende eeuw.tekst Frank Biesboer
Almere, de sterkst groeiende stad van Nederland, ligt 3 tot 5 m onder NAP. ‘De dijken daar zijn goed op orde’, verzekert dijkgraaf ir. Hetty Klavers van het Waterschap Zuiderzeeland. Maar volgt de groei van de stad de prognoses, dan is extra versterking van de dijken over een jaar of twintig toch noodzakelijk. ‘Je hebt het dan over een toename van de bevolking met zo’n 160 000’, benadrukt ze. Heel drastisch is de omvang van het werk dan overigens niet. ‘De dijk moet dan iets hoger en breder, hier en daar zullen we de bekleding versterken en wellicht is het nodig een enkel kunstwerk onder handen te nemen’, vat Klavers samen.
Deze maatregelen lijken op het eerste gezicht vreemd. Want of Almere nu groeit of niet, aan de waterbelasting vanuit het IJmeer en Markermeer verandert niets – en dat is het enige waartegen de dijk bescherming moet bieden. ‘Het is de consequentie van denken in risico’s’, geeft Klaver denken. ‘Als de potentiële schade door groei van bevolking en economische activiteit toeneemt, dan kun je het risico alleen gelijk houden door de kans op een overstroming te verminderen, dus door de dijk nog iets sterker te maken. De kosten daarvan moeten dan wel opwegen tegen de potentiële schade die we voorkomen.’
De risicobenadering is een van de ankerpunten in het nieuwe Deltaprogramma, waaraan inmiddels zo’n vijf jaar is gewerkt. Daarin staan de belangrijkste beslissingen die bepalen hoe Nederland het waterbeheer voor de komende eeuw gaat inrichten, rekening houdend met zeespiegelstijging en hogere rivierafvoeren door klimaatverandering. Momenteel worden die beslissingen bestuurlijk voorbereid door Deltacommissaris Wim Kuijken; de presentatie volgt in september op Prinsjesdag.
Overstromingsdiepten in Nederland.
‘De nieuwe normering van de dijken is een prachtig resultaat van het Deltaprogramma’, oordeelt prof.dr.ir. Matthijs Kok, hoogleraar Waterveiligheid aan de TU Delft en directeur van adviesbureau HKV Lijn In Water, dat een centrale rol speelt in de advisering over de waterveiligheid. ‘We maken straks duidelijk op welke manier we met de risico’s van slachtoffers en economische schade rekening houden, dat is pure winst.’
In het kort komt het erop neer dat bij het vaststellen van de norm waaraan de dijk moet voldoen, wordt gekeken naar de gevolgen van een overstroming. ‘Die zijn afhankelijk van waar de bres optreedt, hoe snel het water waar tot welke hoogte komt, en hoeveel mensen en economische activiteiten daar aanwezig zijn. We analyseren de gevolgen heel locatiespecifiek. De norm waaraan de dijk moet voldoen, is dat dus ook.’
Een sprekend voorbeeld is de Gelderse vallei, die wordt begrensd door de Nederrijn in het zuiden en het Eemmeer en Nijkerkernauw in het noorden. Breekt op die plek een dijk door, dan stroom het water geleidelijk de Eemvallei binnen, zonder al te hoge waterstanden in vooral landelijk gebied. Maar breekt in het zuiden de Grebbedijk door, dan staat Veenendaal in korte tijd 2 tot 5 m onder water, met alle gevolgen van dien. ‘Het is dus heel verstandig om vooral in die Grebbedijk te investeren.’
Overstromingsgevolgen van een bres in de Grebbedijk.
Een groter verschil met de bestaande aanpak is haast niet denkbaar. Want de hele Gelderse Vallei vormt als dijkring een aaneengesloten gebied van waterkeringen, waarvoor op dit ogenblik een uniforme norm geldt. ‘Het concept van de huidige dijkringen werkt uitstekend als een dijkring zich gedraagt als een badkuip: waar je die ook lek prikt, overal komt het water even hoog te staan. Maar meestal is dat niet zo, en zeker niet in de Gelderse Vallei. Dat gebied is hellend en vanaf de Lek is er veel meer water beschikbaar dan vanaf de randmeren.’
De bestaande aanpak leidt ertoe dat het Waterschap Vallei en Veluwe op dit ogenblik de dijken langs de randmeren in het noorden versterkt omdat ze niet aan de geldende norm voldoen, terwijl de Grebbedijk wel is goedgekeurd, op een norm die volgens de nieuwe inzichten veel te laag is. Kok: ‘Met het nieuwe Deltaprogramma investeren we daar waar we het grootste effect bereiken om schade en slachtoffers te voorkomen.’ Het zal ook terug zijn te zien in de nieuwe normen die in het Deltaprogramma komen te staan, naar verluidt voor de Grebbedijk een faalkans van 1:100 000 en langs de randmeren van 1:100.
Voor het bepalen van die norm hanteert het Deltaprogramma een tweetal ijkpunten. Het eerste is de basisveiligheid. Overal geldt dat de jaarlijkse kans om te overlijden als gevolg van een overstroming niet groter mag zijn dan 1:100 000. Die norm is een factor tien minder streng dan die geldt voor industriële installaties, omdat de baten van zo’n strengere norm niet opwegen tegen de kosten en we hebben te maken met een dreiging door de natuur en niet door menselijk handelen, zo schreef minister Schultz van Haegen van Infrastructuur en Milieu vorig jaar aan de Tweede Kamer. Kok noemt die 1:100 000-norm niet irreëel, maar benadrukt dat het gaat om een politieke keuze. ‘Het debat wat een aanvaardbaar risico is en hoeveel geld we daar voor over hebben, zou wel wat explicieter mogen. Je kunt ook zeggen: ik ga wat scherper zitten en wil weten wat daar de consequenties van zijn, zowel voor het werk aan de waterkeringen als de bijbehorende kosten. Het zou mooi zijn als het Deltaprogramma daar inzicht in geeft, zodat de keuzes bediscussieerbaar zijn.’
Geld is – dat laat zich raden – het tweede ijkpunt dat het Deltaprogramma hanteert. De kosten om een dijk te versterken moeten opwegen tegen de baten van het voorkomen van slachtoffers en economische schade. Daarom kan er fors worden geïnvesteerd in de Grebbedijk en is ook te begrijpen waarom er extra geld gaat in de dijk bij Almere wanneer aantallen bewoners en economische activiteit toenemen.
Om die kosten-batenanalyse te kunnen maken moet de schade worden gekwantificeerd. Kok benadrukt dat er veel onzekerheden zijn. ‘Dat begint al bij de oorzaak van de overstroming, het falen van een dijk. Hoezeer onze kennis ook is toegenomen over wat de sterkte van een dijk bepaalt, je weet niet zeker waar die zal doorbreken, hoe groot de bres zal zijn, hoe hoog het water komt – exacte getallen daarvoor zijn er niet. Dat geldt ook voor het aantal slachtoffers. We gaan er bij een overstroming van uit dat 1 % van de bevolking komt te overlijden. Dat is een gemiddeld ervaringsgetal.’ Ook de economische schade laat zich niet precies becijferen. ‘De bestaande waarde van infrastructuur en gebouwen is redelijk goed bekend, maar de vervolgschade door ontwrichting is veel lastiger te bepalen. Hoe lang blijven de ondergelopen transformatorstations van het elektriciteitsnet buiten gebruik, wanneer zijn de gas- en waterleidingen weer gerepareerd, komen bedrijven die hun werkplaats onder de golven zien verdwijnen nog wel terug? Waarschijnlijk zijn onze modellen aan de optimistische kant, maar ze geven wel de orde van grootte.’
Van al die onzekerheden is een gelukkige bijkomstigheid dat ze bij het onderling vergelijken van dijkvakken grosso modo wegvallen. ‘Onze risicobenadering is vooral geschikt om het relatieve belang van de waterkeringen aan te geven.’
Soms leidt dat tot in eerste instantie absurde aandoende uitkomsten, bijvoorbeeld in Noord-Holland langs het IJsselmeer en Markermeer. De dijken daar verschillen nogal. Bij de Wieringermeer liggen ze min of meer vrij, maar vlak ten noorden van Amsterdam zijn ze volgebouwd met karakteristieke dijkwoningen. Daar de dijken versterken, pakt dus veel duurder uit dan in de Wieringermeer. De uitkomst van de kosten-batenberekening is dat de dijken in de Wieringermeer een strengere norm krijgen dan die vlak bij Amsterdam. ‘Dat is weliswaar de correcte uitkomst van de kosten-batenmethode, maar die hoeft niet altijd strikt te worden gevolgd: de norm is tenslotte een politieke keuze en niet alleen de uitkomst van een berekening.’
Iets soortgelijks doet zich voor bij Kampen, waar het stadsfront aan het water ligt en versterking dus heel kostbaar is. ‘Kampen krijgt dan dezelfde norm als het landelijk gebied eromheen. Wat betreft de kosten-batenverhouding klopt dat, maar intuïtief, en ook met gezond verstand, lijkt dat niet de goede uitkomst. De politiek kan er dan voor kiezen om toch maar iets extra’s te doen voor het stadsfront.’
Gevolgen van een overstroming in de dijk bij Lelystad. De Knardijk houdt Almere droog.
Het met gezond verstand naar de uitkomsten van de kosten-batenanalyse kijken bepleit dijkgraaf Klavers ook voor Oostelijk Flevoland, met Lelystad (75 000 inwoners) als stedelijk centrum. ‘Het Deltaprogramma stelt voor het oostelijke deel van de polder een drie keer lagere norm voor dan voor het zuidelijke deel met Almere (195 000 inwoners). Maar kijk ook naar de absolute schadegetallen mocht het fout gaan. Deze regio scoort vergeleken met elders in het land in de hogere regionen. En je bent minstens acht maanden bezig om de polder weer droog te krijgen, net zo langs als het duurde toen die werd aangelegd.’ De dijkgraaf maakt zich er dan ook sterk voor dat de dijk bij Lelystad dezelfde norm krijgt als die van Almere. ‘Ik vind het een groot goed dat we met het nieuwe Deltaprogramma prioriteiten gaan stellen, het geld daar investeren waar dat voor de veiligheid het meeste oplevert. En ik weet nu al dat de dijken in onze polders niet als eerste aan de beurt zullen zijn om versterkt te worden, want ze liggen er heel goed bij. Maar drijf de nieuwe methodiek niet tot in het absurde door, kijk ook wat verstandig is.’
Nieuwsbrief
Vond je dit een interessant artikel, abonneer je dan gratis op onze wekelijkse nieuwsbrief.